Cartilha - Parte 3 - Agenda da Segurança Pública no Brasil

Os governos estaduais no Brasil vivem sob uma tensão básica: há carência de recursos para atender ao excesso de demanda em todos os setores e sobram pressões para que a sociedade seja melhor atendida por organizações públicas extraordinariamente eficientes, no uso racional dos recursos, e eficazes, na produção de resultados.

A resposta tradicional para a exigência da opinião pública por mais segurança tem sido marcada pelo aumento do efetivo dos integrantes das instituições de segurança pública, em especial das polícias, armamentos e viaturas, ou seja, sempre “mais do mesmo”. A capacidade de investimento dos governos na ampliação do aparato policial está chegando ao limite e não há perspectivas de melhoria das condições fiscais dos Estados para arcar com os gastos gerados por esta abordagem. Além do que, os efeitos pragmáticos desta medida para o controle efetivo da criminalidade e da violência têm se mostrado limitados. Quando não acompanhados de políticas públicas mais abrangentes, integradas e participativas, investimentos deste tipo estão fadados à insuficiência frente à complexidade do quadro que se apresenta.

É plenamente possível alcançar a eficiência no aproveitamento de recursos e, principalmente, em termos de resultados. Mas para isso é preciso implementar uma série de medidas que, em curto, médio e longo prazo, podem produzir ganhos importantes, não só no campo específico da segurança pública, mas no aumento geral de bem-estar da população.

Incidir sobre as dinâmicas geradoras de violência e criminalidade é a proposta de uma nova agenda para a segurança pública nacional. Muitas pesquisas especializadas apontam para esta tendência. Além disso, diversos estados já implementaram uma série de boas práticas neste sentido.

Vejamos algumas sugestões para a melhoria da segurança pública.

1. Integração das polícias

A existência de duas polícias estaduais de ciclo incompleto, que é uma configuração pouco corrente nas polícias contemporâneas, tem se mostrado um ponto importante para a melhoria dos serviços de segurança pública prestados à população.
O desafio no caso brasileiro está em fazer com que estas duas instituições, a polícia civil e a militar, operem de maneira integrada. Suas diferenças em termos de formação, cadeia de comando e controle, regulamentos, mandatos etc., devem ser pensadas como complementares, não excludentes. Entretanto, a falta de diálogo entre os sistemas de gerenciamento da informação das policias estaduais, bem como o déficit geral de um processo de formação integrado, vem dificultando o planejamento de ações articuladas e cooperativas.

Algumas abordagens possíveis para a solução destes problemas já estão sendo desenvolvidas no país. Uma saída comum tem sido o incentivo à criação de sistemas de informação integrados, onde são padronizados os modos de inserção e as tecnologias utilizadas pelas instituições, possibilitando uma maior integração no campo do planejamento operacional. Além disso, percebe-se que a integração dos processos de formação e qualificação, contemplando em uma mesma escola policiais civis e militares, fornece um espaço propício para a troca e, conseqüentemente, para a cooperação futura entre as forças.

2. O papel do município

Os municípios, por sua maior proximidade em relação ao cotidiano das comunidades, de suas vivências e expectativas, constituem a instância governamental mais adequada à execução de políticas participativas, de cunho preventivo, no campo da segurança e ordem pública.

O amplo campo de atuação preventiva dos municípios divide-se, basicamente, em duas frentes de trabalho complementares: a primeira volta-se para o ambiente, a ocupação e dinamização do espaço público e as condições de infra-estrutura básica; a segunda focaliza os fatores de vulnerabilidade social para certos segmentos: a desigualdade social, a fragilização dos vínculos familiares/sociais, a cultura do tráfico de drogas, a violência interpessoal e intrafamiliar.

Algumas linhas para o desenvolvimento de programas de prevenção que podem ser trabalhadas pelo município são apresentadas abaixo:

(a) Melhoria das condições de segurança dos espaços públicos e das condições de vida, na cidade, em particular a revitalização urbana dos espaços públicos, com intervenções na iluminação pública;

(b) Requalificação de espaços públicos de convivência e lazer, qualificação do entorno das escolas e parques públicos, regularização fundiária, adoção de estratégias que previnam a formação de guetos em zonas urbanas e que evitem conflitos entre grupos vizinhos etc;

(c) Programas de prevenção primária para a juventude e suas famílias como programas de acesso a atividades culturais e esportivas, educação e qualificação profissional, geração de trabalho, emprego e renda, saúde;

(d) Adoção de instrumentos e ações voltados para o favorecimento das relações interpessoais pacíficas e o fortalecimento de grupos de convivência nas comunidades mais vulneráveis;

(e) Educação e promoção da cultura da paz e dos direitos fundamentais, em colaboração com o sistema educacional e de saúde;

(f) Mobilização social, associativismo e promoção de cultura da paz urbana como o apoio à formação e fortalecimento de lideranças, organizações e redes comunitárias, campanhas de comunicação social, programas de educação para a cidadania, promoção de eventos públicos;

(g) Enfrentamento de fatores e dinâmicas de risco como consumo abusivo de álcool e outras drogas, disponibilidade de armas de fogo e outros fatores identificados em cada local;

(h) Acesso à justiça e a mecanismos de reinserção social de egressos do sistema penitenciário e do sistema de medidas sócio-educativas.

3. Diálogo com a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp)

O governo federal pode atuar neste campo não apenas através da Polícia Federal (PF) e Polícia Rodoviária Federal (PRF), mas pelo fomento e incentivo de políticas públicas afinadas com a tendência integrada, participativa e preventiva, desenvolvidas por estados e municípios. A Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) é o órgão federal responsável pela implementação desta nova perspectiva. Ela realiza esta tarefa através da realização de pesquisas e diagnósticos sobre a situação da segurança pública no país, propondo, a partir daí, parâmetros de atuação nacional que permitam uma abordagem integrada dos problemas de criminalidade e violência. Além disso, através do Fundo Nacional de Segurança Pública, a SENASP financia iniciativas em nível estadual e municipal, incentivando as unidades federativas a adotar os princípios norteadores do Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP).

4. Conselhos Comunitários

Muito embora a Constituição de 1988 tenha já apontado para a construção de uma perspectiva de segurança pública participativa, esta orientação não se traduziu imediatamente na criação e consolidação de estruturas destinadas a viabilizar canais de cooperação entre o poder público e os cidadãos. Esta situação vem mudando progressivamente.

Os Conselhos Comunitários, empregados como instrumento de gestão participativa por diversos setores governamentais, inclusive no planejamento de segurança pública, são hoje uma ferramenta amplamente difundida em diversos estados brasileiros. Estes permitem que a sociedade manifeste ativamente as suas expectativas e seu compromisso com as ações adotadas pelos governos.

Algumas cidades, cientes da distância e desconfiança entre sociedade e polícia, constituiram Conselhos Comunitários para possibilitar o diálogo entre estado e sociedade para melhorar a qualidade de vida, em especial nos bairros pobres, assim como diminuir o confronto violento nestes espaços. Os Conselhos Comunitários tornam-se, dessa maneira, espaço fundamental de interlocução comunitária e encaminhamento de propostas.

Uma tarefa para as redes integradas por igrejas, ONGs e associações comunitárias é apoiar a criação de Conselhos Comunitários em todas as regiões da cidade e monitorar o funcionamento dos existentes divulgando suas boas práticas.

5. Sistema de Controle Interno e Externo das Instituições Policiais (ouvidoria e corregedoria)

As ouvidorias são instrumentos de controle social (controle externo) das atividades das policias estaduais. Sua função é receber reclamações e elogios sobre os procedimentos adotados pelos membros das instituições policiais. Para que esta função seja desempenhada satisfatoriamente é necessário que a Ouvidoria opere com autonomia financeira, administrativa e de pessoal, permitindo uma maior isenção em seus pareceres.
A ouvidoria, como órgão de controle externo, deve manter um diálogo sistemático com as estruturas de correção e avaliação internas às instituições, ou seja, as Corregedorias de polícia. São as corregedorias que, no final das contas, conduzem as investigações sobre os desvios de conduta de seus próprios membros. Por conta disso, estes órgãos são alvos de suspeição sistemática da sociedade e de acusações de corporativismo. Um bom diálogo entre estas duas instâncias de controle, além da participação e colaboração da comunidade local, são elementos importantes para a eficiência do sistema.
A criação e o fortalecimento de mecanismos de controle interno e externo das polícias contribui para a diminuição da violência e corrupção policial, além de fortalecer a polícia enquanto instituição com credibilidade frente à sociedade.

6. Disque-Denúncia

A criação de centrais Disque-Denúncia configura-se numa importante estratégia de mobilização da sociedade para ajudar as polícias e as instituições de segurança na elucidação de crimes. Inspirada numa experiência americana intitulada crime stoppers, a primeira Central Disque-Denúncia brasileira foi criada no Rio de Janeiro em agosto de 1995.

A idéia original era oferecer um serviço telefônico de recebimento de ligações anônimas sobre práticas criminosas que auxiliassem as polícias no esclarecimento de crimes. Atualmente, além de informações criminosas, a central também registra “denúncias” sobre má prestação de serviços públicos, desordens em geral, incivilidades que, apesar de não serem criminosas, evidenciam sentimentos de insegurança da população.

A estrutura de funcionamento da Central Disque-Denúncia baseia-se em três pilares, sem os quais não poderia funcionar. São eles: a população, contribuindo anonimamente com informações que auxiliem na elucidação de práticas ilegais ou criminosas, a polícia, realizando suas investigações a partir das informações recebidas pela central, e a mídia, divulgando os resultados alcançados pela polícia através das informações passadas pela central, emprestando credibilidade ao sistema e motivando a população a continuar utilizando o serviço, gerando mais denúncias e alimentado novamente este sistema dinâmico, circular e caracterizado pela sua retroalimentação.

Associada a esta tríade, dois aspectos merecem ser destacados. O primeiro é a garantia do anonimato, permitindo que pessoas informem sobre situações criminosas sem se identificar. O segundo é o oferecimento de recompensas caso as informações passadas desencadeiem em resultados para a polícia.

No Rio de Janeiro, a Central funciona 24 horas por dia, graças a uma parceria entre a Secretaria Estadual de Segurança Pública e uma organização civil sem fins lucrativos, o MOV RIO, responsável por administrar e gerenciar suas atividades. O mesmo modelo foi adotado em outros estados do Brasil, como Recife (PE), Caruaru (PE), Campinas (SP), Goiânia (GO), São Paulo (SP), Itaperuna (RJ) e Espírito Santo (ES). Nesses estados, as centrais funcionam com metodologia semelhante ao modelo carioca: civis fazem o atendimento, garante-se o anonimato e há uma entidade civil gerenciando o projeto em parceria com o setor do executivo (normalmente uma secretaria estadual ou municipal) responsável pela área de segurança.

Em 10 anos de funcionamento, a Central Disque-Denúncia do Rio de Janeiro já registrou mais de 1 milhão de “denúncias”, cujo conteúdo forneceu subsídios para o início ou para a conclusão de diversas investigações e ações policiais.

7. Indicadores de Criminalidade e Planejamento em Segurança Pública

A modernização da policia implica uma mudança gerencial, tecnológica e de qualificação profissional, que deve estar em consonância com a construção de alternativas pacíficas, legais e legítimas para a preservação da ordem pública. Além disso, o processo de planejamento e tomada de decisão sobre alternativas de ação, prioridades e metas devem estar embasadas em informações sistemáticas sobre os índices de criminalidade e violência locais.

Uma das alternativas de gestão da informação no campo da segurança pública tem sido a utilização de análises georeferenciadas, ou seja, as estatísticas são plotadas em um mapa, que indica os “pontos quentes” para a intervenção do poder público. Este monitoramento espacial da criminalidade tem sido desenvolvido em vários estados como Minas Gerais, São Paulo, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, muitas vezes em parceria com universidades e centros de pesquisa.

Além da sistematização dos dados, tornar públicas as informações sobre as estatísticas criminais pelas secretarias de segurança pública é outro ponto que fortalece a legitimidade das ações e iniciativas desenvolvidas pelas organizações policiais. A transparência permite o controle social destas atividades, mas também contribui para uma boa imagem pública destas organizações.

8. Policiamento Comunitário

Em linhas gerais, os princípios básicos deste modelo de policiamento são:

1.       Convivência cotidiana dos policiais com a população nas ruas e em associações de moradores, comerciais, recreativas etc.;
2.       Ênfase na resolução de problemas, criminais ou não, a partir de percepções espontâneas das comunidades;
3.       Ampliação das fontes de informações, através da confiança conquistada junto ao público, como alternativa ao uso de alcagüetes e mercenários;
4.       Atuação preventiva e planejada, mais do que reativa e pontual (embora, obviamente, não se abandonem as funções repressivas);
5.       Ênfase no papel mediador e pedagógico da autoridade policial: disseminar o conhecimento da lei; educar para a convivência; “civilizar” demandas excludentes e autoritárias; estimular a co-responsabilidade civil na resolução dos problemas e na preservação da ordem pública;
6.      Finalmente, atuação conjunta com outros órgãos prestadores de serviços básicos para resolver problemas de qualidade de vida e modificar condições favoráveis à ambientação do crime e da desordem - como equipamentos urbanos deteriorados, iluminação pública deficiente, assistência social precária, trânsito caótico etc.

9. Descentralização do Comando

Uma outra iniciativa interessante, desenvolvida em alguns estados brasileiros, é a descentralização gerencial no campo da segurança pública. A primeira medida para a implementação é a reestruturação espacial das unidades de planejamento em áreas menores, mais fáceis de serem gerenciadas. Em seguida, as unidades de polícia militar devem priorizar as estruturas descentralizadas de comando, com o estabelecimento de bases avançadas destacadas em todas as unidades de planejamento, instituindo uma figura de comando intermediário (como um capitão) para administrar, com relativa autonomia, as atividades do destacamento. Trabalhando em regime de cooperação com as delegacias distritais, estas bases avançadas de polícia militar são responsáveis prioritariamente pelas atividades de policiamento propriamente ditas e interlocução com a comunidade local, transferindo o gerenciamento das atividades de caráter mais administrativo para os batalhões centrais.

10. Formação e Aperfeiçoamento Profissional

Devido ao caráter dinâmico de sua profissão, policiais, civis e militares, precisam estar sempre atualizados e bem capacitados, sobretudo em temas cruciais para suas atividades de interlocução com a comunidade local como técnicas de uso comedido da força, uso da arma, abordagem, mediação de conflitos, Direitos Humanos, cultura da paz, dentre outros.

Entretanto, a questão da formação e aperfeiçoamento profissional encontra uma série de limitações de caráter técnico, funcional e cultural. Embora a necessidade de qualificação seja amplamente reconhecida pelas corporações, problemas como a insuficiência de recursos frente à demanda pública por segurança, o que muitas vezes reduz o tempo e a qualidade do treinamento; ou carências de cunho estrutural, como a falta de escolas de formação ou de quadro de instrutores fixos, dificultam bastante a implementação de uma política de qualificação eficiente.

Um outro ponto importante é o descompasso, observado em muitos estados, entre o tipo de formação dos profissionais de segurança e a demanda real do trabalho de polícia junto aos cidadãos, gerado, muitas vezes, por uma certa relutância das instituições em reconhecer certas “agendas” como de sua competência. Principalmente no que se refere à aproximação desta agenda comunitária ao planejamento de polícia é que as igrejas, ONGs e movimentos sociais encontram seu papel fundamental. É neste sentido que o fortalecimento dos canais de diálogo entre polícia e comunidade mostra-se crucial.

11. Melhoria da polícia - o que está sendo feito

Há dentro das Polícias Militares, do Brasil e do mundo, oficiais atentos à necessidade de repensar constantemente as instituições policiais a que pertencem. É possível apontar uma série de iniciativas que visam aperfeiçoar o serviço prestado por estas corporações à população, bem como as condições de trabalho de seus membros. Muitos projetos importantes, entretanto, tiveram sua trajetória interrompida em função da descontinuidade política, onde o novo governo tende a privilegiar projetos novos, iniciados no período de sua gestão. Nesse sentido, a pressão e a participação popular tornam-se ainda mais cruciais para a continuidade de projetos que estejam dando certo.

Estas iniciativas são, basicamente, de dois tipos:

a) Reengenharia organizacional;
b) Implantação de ferramentas de gestão participativa.

Um exemplo recente desse esforço de valorização da instituição, mapeamento dos problemas e interlocução com a sociedade civil é o Seminário “A Polícia que Queremos”. Esta iniciativa é resultado de extenso trabalho de pesquisa, conduzido pelo Comando Geral e pelo Estado Maior Geral da Polícia Militar do Rio de Janeiro (PMERJ), em regime de cooperação técnica voluntária com a ONG Viva Rio, que durante os últimos 15 meses mapeou os principais problemas e potencialidades positivas da corporação. Como resultado deste projeto, a PMERJ, pela primeira vez em sua história, chamou a sociedade civil para a mesa de discussões no Seminário “A Polícia que Queremos”, realizado nos dias 18, 19 e 20 de julho de 2006, onde diversos segmentos puderam cooperar ativamente para a construção de uma polícia melhor. O objetivo deste trabalho é deixar um legado para o próximo comando da Polícia Militar, independente do governo que irá assumir após as eleições. Com esta intenção, a versão completa dos resultados do seminário “A Polícia Que Queremos” foram levadas ao conhecimento dos candidatos ao Governo do Estado nas eleições de 2006.

Conteúdo:

Introdução

1^a parte - A Crise da Segurança

2^a parte - Função Social da Polícia

3^a parte - Agenda para a Segurança Pública no Brasil

4^a parte - Por uma comunidade segura - Segurança humana e participação comunitária - o que fazer em nível local

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