‘A polícia é um indicativo da democracia’

Entrevista / Cristina Neme

Cristina Neme mal sabia de que se tratava segurança pública quando começou o curso de Ciências Sociais na Universidade de São Paulo (USP) em 1989, mas uma bolsa de iniciação científica no Núcleo de Estudos da Violência (NEV) a apresentou ao tema da violência institucional, problema que se agravava durante o processo de redemocratização do país. “Naquele momento, havia muitas denúncias sobre violência policial, sobre uma repressão que cessou as violações contra opositores políticos, mas não contra os grupos de baixa renda da população brasileira”, relembra.

A socióloga acabou se especializando em violência policial e, depois de ter participado de vários projetos de pesquisa no NEV, hoje é coordenadora-geral de Pesquisa e Análise da Informação do Departamento de Pesquisa, Análise de Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp). Antes disso, ela foi pesquisadora da Ouvidoria da Polícia do Estado de São Paulo dedicando-se à sistematização e análise dos dados levantados pelo órgão.

Para Cristina, o controle externo da atividade policial é fundamental em uma sociedade democrática, mas a mudança de uma corporação como a polícia leva tempo e precisa acontecer de dentro para fora com a mudança da mentalidade do comando e de todo o efetivo policial.

“A dimensão do controle é fundamental para pensar a polícia numa democracia. Estamos discutindo democratização da polícia desde que voltamos ao regime político democrático e percebemos que a polícia não se democratiza da noite para o dia. As instituições não mudam de uma hora para outra e, sem controle, fica mais difícil promover mudanças”, afirma.

Nessa entrevista exclusiva para o Fórum Brasileiro de Segurança Pública e para o portal Comunidade Segura, Cristina Neme fala sobre como ouvidorias e corregedorias podem contribuir para a diminuição da letalidade policial e sobre o papel da sociedade civil e do governo no processo de democratização das polícias.

Como a senhora se interessou pela segurança pública?

Quando eu estava na graduação em Ciências Sociais, obtive uma bolsa de iniciação científica oferecida pelo Núcleo de Estudos da Violência (NEV). Junto com um grupo de colegas, participei de um projeto sobre violência do Estado sob orientação do Prof° Paulo Sérgio Pinheiro. Como ele integrava a Comissão Teotônio Vilela de Direitos Humanos (CTV), comecei a participar também das atividades da Comissão. Fiz mestrado em Ciências Políticas sobre violência policial em São Paulo, participei de outras pesquisas no NEV e dei aulas, inclusive em cursos destinados a agentes da segurança. A partir da preocupação com as sistemáticas violações de direitos humanos no Brasil, ampliou-se no NEV a discussão sobre a questão da segurança pública. A democratização brasileira ocorreu em um contexto de agravamento da insegurança e da criminalidade, de forma que pensar a segurança pública tornou-se essencial para quem se preocupa com democracia e promoção dos direitos humanos. Este ano o ouvidor de polícia do estado de São Paulo, Luiz Gonzaga Dantas, me convidou para trabalhar na Ouvidoria, pois ele precisava de alguém que se dedicasse à sistematização e análise dos dados produzidos pelo órgão. Assim, voltei às raízes, pois a violência policial, que abrange um conjunto de crimes ou condutas abusivas contra a pessoa, constitui a maior parte das denúncias recebidas pela Ouvidoria ao longo de seus 15 anos de atuação.

E quais eram as principais demandas da Comissão?

Na CTV prevaleciam as denúncias de violações de direitos perpetradas pela polícia, além de violações nas prisões e instituições de internamento. As denúncias de violência policial eram cotidianas. A Comissão realizava um trabalho de encaminhamento desses casos e uma atuação mais incisiva e política quando dos casos exemplares. Houve muita mobilização da Comissão e do NEV quando do massacre do Carandiru, de Eldorado dos Carajás, de Corumbiara, entre outros. Tudo isso refletia como funcionava o Estado brasileiro: um Estado que estava se redemocratizando e não mais promovia violações contra os opositores políticos, mas não cessava a repressão contra os grupos de baixa renda da população brasileira.

Qual é a importância do controle externo da atividade policial?

A dimensão do controle é fundamental para pensar a polícia numa democracia. Estamos discutindo democratização da polícia desde que voltamos ao regime político democrático e percebemos que as instituições não se alteram de uma hora para outra. E, sem controle externo, fica mais difícil promover mudanças substantivas. Controle significa garantir transparência em relação à atividade policial e ao funcionamento da instituição policial. A polícia, assim como outras instituições públicas, tem o dever de prestar contas à sociedade. E isso se faz por meio da atuação de ouvidorias independentes e de conselhos ou comissões que tenham efetiva representação da sociedade. Além do controle externo, há o controle interno, cujos mecanismos, como as corregedorias das polícias, merecem aperfeiçoamento. O controle judicial também é insuficiente. Por fim, eu chamaria atenção para o controle político: nossas polícias são estaduais e a posição do governo em relação à que tipo de polícia se deseja é fundamental. A autoridade política sinaliza ao escolher as lideranças das corporações, ao implementar políticas e programas, ao fazer discursos públicos etc. Tais orientações podem pender para políticas “linha dura”, que desprezam o controle da polícia e agravam a violência policial, ou para políticas de segurança democráticas, que priorizam o controle do uso da força como um elemento da profissionalização da polícia.

E como se deu o processo de implantação desse controle?

Pensando historicamente, podemos dizer que do início da democratização até meados dos anos 90 houve uma relação antagônica entre a sociedade civil organizada, que denunciava os abusos, reivindicava punição e demandava reformas nas instituições policiais, e a polícia, que resistia à pressão social por ampliação do controle. Houve um embate entre os grupos que representavam a defesa dos direitos humanos e aqueles associados ao recente passado autoritário. Vale lembrar que, nos anos 90, as denúncias de violações dos direitos humanos ganhavam grande repercussão na mídia e provocavam debates mais acirrados do que atualmente.

Em um segundo momento, inicia-se um diálogo entre esses diferentes atores. A polícia introduz mudanças importantes em sua formação e treinamento, procurando a adequá-los ao perfil de um policiamento democrático, e aos poucos se abre para a participação social. A sociedade, por sua vez, vai até a polícia, passa a conhecer suas dificuldades e a reconhecer o policial como sujeito de direitos. É nesse contexto que reformas importantes aconteceram, como a criação da Ouvidoria da Polícia; a implantação do policiamento comunitário e de programas para redução da letalidade em ações policiais; a ampliação do controle judicial civil sobre a ação policial; o estabelecimento de normas que obrigam a publicação periódica de dados relativos às ocorrências policiais que provocam vitimização (de civis e de policiais).

Cabe lembrar que muitas mudanças foram impulsionadas após a ocorrência de eventos desastrosos, em processo semelhante ao de outras democracias . No estado de São Paulo um caso emblemático ocorreu em 1997, quando um cinegrafista amador flagrou policiais militares cometendo uma série de abusos, incluindo tortura e homicídio, contra as pessoas que transitavam em uma localidade da favela Naval, em Diadema.  O caso ganhou repercussão nacional e internacional, gerou grande comoção social e levou a Polícia Militar a iniciar processos de mudança. Essas iniciativas e processos de mudança são positivos, mas ainda há muito a fazer.

E como os policiais absorvem esse controle?

Há resistências ao controle. Mas isso não é exclusividade da polícia, é um problema das instituições brasileiras – incrivelmente ninguém quer ser controlado. Porém, sabemos que em uma democracia os mecanismos de controle são essenciais, caso contrário as instituições facilmente se desviam de sua finalidade republicana.

No caso da polícia, é importante que o controle seja apresentado aos policiais como um elemento de sua profissionalização, e não apenas como um mecanismo que vai gerar punição. É claro que os agentes responderão individualmente pelos desvios ou abusos cometidos, mas, em termos de gestão, é fundamental que a instituição policial faça um diagnóstico dos problemas e crie novos mecanismos para preveni-los. Como há práticas que são recorrentes e mesmo sistemáticas, é preciso identificá-las claramente e planejar a sua repressão e prevenção. É preciso investir nesse campo, pois uma polícia descontrolada não contribui para a redução da insegurança e da criminalidade.

E com relação às Corregedorias serem órgãos independentes, vinculados ao secretário e não às polícias?

Apenas a Polícia Civil de São Paulo tem uma Corregedoria mais independente, vinculada diretamente à Secretaria da Segurança Pública. Mas trata-se de uma norma determinada pelo atual secretário, sem garantia de continuidade. A própria reação corporativa à essa boa iniciativa do secretário mostra o quanto é difícil reformar uma instituição como a polícia, sobretudo quando se procura ampliar a transparência. É preciso, portanto, institucionalizar essa mudança, criando corregedorias independentes para as polícias civil e militar, com efetivo e carreiras próprios, separados do efetivo policial comum.

As corregedorias produzem dados importantes para a gestão policial. Por exemplo, a partir de seus bancos de dados, é possível verificar a magnitude e a natureza dos problemas correcionais e das punições aplicadas, assim como o contexto em que eles ocorrem e o perfil dos envolvidos, policiais e não policiais. Seria interessante que os apresentassem regularmente à sociedade.

Qual é a situação das ouvidorias do país?

Temos atualmente ouvidorias em 17 estados, mas nem todas funcionam bem. O estado de São Paulo foi o primeiro a criar uma ouvidoria da polícia. Aqui o ouvidor tem mandato e é indicado pela sociedade civil, não podendo ter vínculos com as polícias. Mas em alguns estados as ouvidorias são pouco institucionalizadas: o ouvidor não possui mandato, pondendo ser exonerado pelo governador, ou não há restrições básicas à escolha do ouvidor, por exemplo, não ser policial. Nem todas publicam seus dados de forma a prestar contas à sociedade sobre sua atividade. Para ter condições de realizar efetivamente o controle externo da polícia, as ouvidorias têm que ter autonomia política e administrativa em relação ao poder executivo estadual.

Quais as maiores demandas na ouvidoria?

Fizemos um balanço dos 15 anos de atividade da ouvidoria paulista e verificamos que as denúncias, em sua maior parte, referem-se a crimes contra a pessoa, seguidas pelas queixas relativas ao serviço policial. Dentre os crimes contra a pessoa destacam-se os de abuso de autoridade, que compreendem casos de agressão, constrangimento ilegal, invasão de domicílio, entre outros, e as mortes em ações policiais. Os crimes contra a pessoa prevaleceram durante todo o período, mas em 2009, pela primeira vez, as queixas relativas ao serviço policial, como mau atendimento, ultrapassaram as denúncias de crimes contra a pessoa.

Por que a letalidade é tão alta em São Paulo e no Rio?

Segundo os registros oficiais, a letalidade ocorre sobretudo em ações de repressão à criminalidade contra o patrimônio. Mas há indicadores de que o uso da força letal se dá de forma excessiva ou abusiva. Por exemplo, quando se observam os dados sobre a vitimização em ações policiais, verifica-se que os policiais matam muito mais durante o serviço e morrem muito mais durante a folga. A elevada proporção de civis mortos em relação aos feridos, assim como em relação ao número de policiais mortos durante o serviço sugere que o uso da força se dá de forma exagerada, como se as ocorrências criminais por si justificassem o uso máximo da força, que é o letal. Na verdade, os policiais são treinados a utilizar diferentes níveis de força. Isso sugere que há uma percepção de que na repressão à criminalidade o recurso à força letal é sempre legítimo, embora na verdade seja autorizado apenas em situações específicas, como quando há risco de morte para o policial ou para terceiros.

Há ainda o agravante de que uma parte do fenômeno escapa aos registros, por exemplo, quando surgem grupos de extermínio integrados por policiais, mas cuja autoria dificilmente é esclarecida. Nesse caso, tem-se uma violência claramente ilegal praticada por agentes do Estado, mas que mal conseguimos monitorar. Infelizmente esta é a realidade de muitos estados brasileiros e há uma má vontade política quando se trata de dar maior transparência a essas questões. Enfim, a letalidade é alta nesses estados, como também na Bahia, mas existe um grande problema que é a falta de dados consistentes em vários estados.

E como fazer para obter dados de qualidade?

Para suprir esta lacuna, organizações de defesa dos direitos humanos e centros de pesquisa monitoraram os casos de violência policial pela imprensa desde o início da redemocratização, um recurso importante diante da ausência ou insuficiência de dados oficiais. Porém, a literatura especializada diz que a melhor fonte de dados sobre letalidade em ações policiais são os registros oficiais, ou seja, a própria polícia. Assim, as secretarias da segurança têm obrigação de criar sistemas de coleta desses dados, exigindo que os registros nos boletins de ocorrência relativos à letalidade (ou ao uso da força) sejam minimamente padronizados.

Como reduzir a letalidade?

Em São Paulo tivemos um programa que provocou forte impacto na redução das mortes em ações policiais. Trata-se do Programa de Acompanhamento de Policiais Envolvidos em Ocorrências de Alto Risco (Proar), que surgiu em meados dos anos 90 a partir de uma decisão do secretário da segurança pública. Nesse primeiro momento, tratava-se de um programa de afastamento compulsório dos policiais que se envolvessem em ocorrências fatais, com objetivo de retirar o agente da unidade onde ocorreu o evento e oferecer-lhe acompanhamento psicológico. Em um segundo momento, o programa sofreu alterações e transformou-se no atual Programa de Acompanhamento e Apoio ao Policial Militar (PAAPM), mais orientado à saúde mental do policial. Seu escopo é mais amplo, pois oferece acompanhamento psicológico ao policial envolvido em todo evento traumático (e não apenas quando há mortes), mas em termos de controle do uso da força significou uma flexibilização na medida em que o afastamento do policial perdeu o caráter compulsório e passou a depender de uma avaliação.

Embora da perspectiva dos policiais o Proar tenha sido recebido como uma punição, o seu impacto é inegável e indica que é possível reduzir uma parcela significativa da letalidade em ações policiais. É preciso aperfeiçoar e ampliar programas desse tipo, de forma a ganhar a aceitação dos policiais.

Por fim, além de programas específicos orientados para o controle do uso da força, penso que a questão deve ser abordada transversalmente na formação, no treinamento, enfim, na prática policial. Quanto mais profissionalizada, menos violenta será a polícia. Nesse sentido, recentemente o governo federal publicou uma portaria interministerial que estabelece as diretrizes nacionais sobre o uso da força por agentes da segurança. Pautada na normativa internacional de proteção aos direitos humanos, a portaria procura explicitar normas e procedimentos básicos relacionados ao uso da força em uma democracia, de forma a incentivar que os estados da federação avancem nesse sentido e caminhem para uma padronização. Como a realidade dos estados é bastante diferenciada, vale reforçar a importância desse documento.

Como trabalhar na Ouvidoria defendendo os direitos humanos numa sociedade que muitas vezes clama pela violência policial como resolução de conflitos?

Existe uma aquiescência social da violência policial quando ela é praticada “contra bandidos” e nesse sentido a polícia pode se sentir legitimada por parte da população. Esta é uma questão da nossa democracia, pois o processo de democratização se deu em um contexto de acentuado crescimento da criminalidade, em que a população foi vitimada pela violência e não obteve respostas eficazes por parte do poder público no campo da segurança. Nesse contexto, despontaram discursos demagógicos que manipulavam o medo social fazendo apologia da violência policial como se fosse um remédio contra a criminalidade. Basta observar os indicadores para perceber que isso é um grande e pernicioso equívoco. Foi no início da década de 90 que registramos o mais alto grau de letalidade em ações policiais no estado de São Paulo e mesmo assim ao longo da década as taxas criminais só fizeram crescer.

Na minha percepção, o apoio à truculência era bem mais forte nos anos 90, ao menos o apoio explícito. Houve uma diminuição da resistência tanto na sociedade como na própria polícia, que passou a dialogar com a gramática dos direitos humanos. Mas isso é um processo, há muito a avançar e temos que estar sempre atentos para não haver retrocessos.

Qual é o papel da polícia nesse contexto?

A polícia lida com as consequências dos problemas sociais mais estruturais e, obviamente, não tem condições de resolver tudo sozinha. Mas ela tem uma grande responsabilidade, pois uma polícia que funciona bem, profissionalizada, já faz muita diferença. Temos exemplos de  experiências que produziram resultados importantes, sobretudo em relação à redução de homicídios, como recentemente o Pacto pela Vida, em Pernambuco. São essas políticas baseadas em diagnóstico dos problemas, que propõe a articulação entre diferentes instituições e a integração entre áreas, as que têm obtido maior sucesso.

E a polícia é uma das instituições chave, parceira fundamental para que tais políticas e programas de redução da violência funcionem. Trata-se de uma polícia aberta à participação social e à articulação com outras instituições. O mesmo vale para a justiça. Por fim, vale lembrar que não é papel da polícia tentar resolver sozinha todos os problemas gerados pelas deficiências do sistema de justiça criminal. Isso só aumentaria o risco de os agentes cometerem desvios e abusos que trazem prejuízos à sociedade e à imagem da instituição.

Como mudar a mentalidade dentro da corporação?

Para as reformas na polícia ocorrerem e, principalmente, permanecerem, é necessário o comprometimento das lideranças internas da polícia. Que os comandos e direções estejam comprometidos com os princípios de uma polícia democrática e que estes sejam incorporados à gestão policial, cotidianamente, de forma a alcançar todo o efetivo policial.  A ideia de que a função primordial da polícia em uma sociedade democrática é proteger os direitos deve ser legitimada dentro da corporação e traduzida em mecanismos operacionais. Garantir condições de trabalho aos policiais faz parte desse processo.
 

O comprometimento do governador e da Secretaria de Segurança Pública é fundamental para essa mudança de mentalidade?

Sim, sem dúvida. São essas autoridades que definem a orientação da política de segurança, que pode ser mais democrática ou autoritária... Então temos por um lado a direção dada pela autoridade política, e por outro as lideranças da organização policial agindo no campo da formação, do treinamento etc, de forma a definir o perfil do policiamento. E temos ainda o “terceiro ausente”, como diz o sociólogo Dominique Monjardet, que é a sociedade. Ora, em uma democracia temos que aumentar a participação deste terceiro que é a sociedade.