El plan de acción de la ONU nuevamente encarrilado

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¿Es Latinoamérica la locomotora?

“¡El Plan de Acción está nuevamente encarrilado!” Estas palabras muy esperadas –dichas por el embajador de los Países Bajos y recibidas con aplausos tanto de los gobernadores como de la sociedad civil– mostraron que el compromiso político de las Naciones Unidas firmado en 2001 para combatir el comercio ilegal de armas pequeñas y ligeras había resucitado, tras años de decepciones que culminaron en la ausencia de consenso en la conferencia de revisión de 2006.  Por cierto,  el desahogo fue el ápice de la Reunión Bienal de Estados de 2008 (BMS en la sigla en inglés) –que tuvo lugar en Nueva York del 14 al 18 de julio- y reflejaba la voluntad colectiva de hacer que el proceso prosperara. Después de una dramática obstrucción de Irán –neutralizada por una serie de llamamientos al consenso– el documento final de la BMS se aprobó por 134 votos favorables, ningún voto en contra y dos abstenciones (Zimbabue se junto a Irán en el papel de escéptico).1   Seguramente, el documento no es ideal –lejos está de serlo - pero aún así representa un paso en la dirección cierta para aquellos que se preocupan con el impacto abominable de las armas pequeñas y ligeras sobre la violencia a nivel mundial 2. Quizás abriendo camino para esta necesaria resurrección se sitúan los gobiernos de Latinoamérica y del Caribe.

Echándole leña a la locomotora: Mercosur, Sica y Caricom

La postura positiva del continente ya podía percibirse en la preparación de la BMS.  El Mercosur (el grupo de Estados sudamericanos), el Sica (Sistema de Integración Centroamericano) y el Grulac (grupo regional de todos los Estados latinoamericanos y caribeños en las Naciones Unidas) fueron los tres únicos conjuntos de Estados a presentar documentos antes de la reunión abarcando todos sus temas prioritarios. A pesar del Grulac no haber logrado consenso y una posición común a respecto de todos los tópicos importantes de BMS –aparentemente en razón de obstáculos procesales levantados por Cuba durante reunión preparatoria en junio, en Bogotá –la convergencia de la posición de las subregiones sobre cuestiones vinculadas a armas pequeñas y ligeras (SALW) es notable–. El Mercosur, la Caricom (Comunidad del Caribe) y el Sica (más México) se han pronunciado como una única voz en todas las manifestaciones y documentos plenarios, en nombre de sus subregiones, demostrando un nivel de entendimiento entre vecinos que se debería imitar en otros lugares.   

Las contribuciones originadas en Latinoamérica y en el Caribe prosiguieron durante las sesiones plenarias sobre los cuatro temas principales de la BMS: gestión de existencias y destrucción de excedentes, corretaje, el Instrumento Internacional sobre rastreo (I.T.I.), y cooperación y asistencia internacionales 3. Aunque recordando constantemente la "prerrogativa soberana" de que cada gobierno decida qué se constituye en excedente, varios países latinoamericanos enfatizan la necesidad de actividades más enérgicas para gestionar existencias y eliminar excedentes. En cuanto al corretaje, los gobiernos latinoamericanos y caribeños fueron los que más levantaron la voz a favor de un instrumento legalmente vinculante, y presionaron a favor de un lenguaje más fuerte que provocase negociaciones inmediatas, pronunciándose también a favor de las recomendaciones del grupo de especialistas gubernamentales (GGE en la sigla en inglés) sobre corretaje que constan en el documento final. La mayoría de los gobiernos latinoamericanos también instaba por un I.T.I. legalmente vinculante que incluyese las municiones, postura más progresista que la mayoría de los gobiernos.

Los gobiernos  de la región hicieron repetidas declaraciones sobre la importancia de la cooperación, de la asistencia y de la capacitación –en particular las naciones de la Caricom, que recordaron las dificultades de implementación de los compromisos referentes al PoA sin apoyo técnico y financiero- al mismo tiempo en que se oponían fuertemente a precondiciones (tales como la presentación de informes sobre PoA) para recepción de ayuda. Sin duda, cooperación y asistencia fueron las principales cuestiones para la mayoría de las delegaciones de las Américas, entre otras razones porque, según declaración del Mercosur, sólo el 6% de la ayuda global para implementación del PoA se destina a América Latina, “mucho menos que para cualquier otra región”. Colombia ejerció el papel más eminente en ese campo, siendo indicada como uno de los facilitadores, dialogando con otras delegaciones durante siete meses de trabajos preparatorios antes de presentar el documento de trabajo, que sirvió de base para los datos del documento final sobre cooperación y asistencia 4.

Sin embargo, es en el sentido implícito del documento final que podemos encontrar los aportes  más notables de los países latinoamericanos y caribeños.   Los países del Mercosur, por ejemplo, decidieron con antelación que no impedirían un consenso sobre el documento final, y, además, han presionado por la inclusión de algunas de las adiciones más  notables en la sección “Otros asuntos” cruciales para el futuro del PoA, como la certificación y verificación del usuario final, la inclusión de las municiones y explosivos, de la perspectiva de género, y de la intensificación de alianzas con la sociedad civil, además de la posibilidad de convertir el PoA en legalmente vinculante. Además, varios países, como Trinidad y Tobago, Barbados (por la Caricom), Colombia, Honduras (por el SICA) y Brasil (por el Mercosur) observaron que el documento final, en su opinión, no era lo bastante vigoroso, representando sólo el consenso político posible de alcanzarse. Se puede inferir  que, si dependiese únicamente de los países latinoamericanos y caribeños, el documento final estaría mucho más cercano al ideal defendido por la sociedad civil global.   

La sociedad civil de América Latina: Viajando en el mismo vagón

Además de las medidas positivas tomadas por gobiernos de Latinoamérica y del Caribe, la sociedad civil del continente también estuvo muy  presente, y trajo contribuciones importantes para los resultados de aquella semana. De entre los más de 150 miembros de Iansa presentes en la BMS, América del Sur, América Central y el Caribe participaron con 25 representantes, con la mayoría coordinando su actividad bajo la red regional Clave, la Coalición Latinoamericana para Prevención de la Violencia Armada 5. Los aliados de Clave organizaron  un evento paralelo para presentar la red a los representantes gubernamentales, y presentaron sus actividades de “advocacy”, campaña, investigación y reforma legislativa y también lanzaron una publicación con una visión general de los problemas relacionados a las armas de fuego en el continente, además de análisis específicos por país sobre la implementación del PoA. 6 En otro evento, Clave sugirió medidas como incorporar temas relacionados a armas pequeñas y ligeras (SALW) en las discusiones sobre seguridad humana y desarrollo en América Latina y Caribe. Los representantes de la sociedad civil tuvieron total acceso a un diálogo fructífero con representantes de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos y caribeños, una dinámica que esperamos prosiga en la continuación de este camino que estamos caminando juntos.

Todavía no es un tren de alta velocidad

Naturalmente, todavía no alcanzamos la perfección. Los países de América Latina y el Caribe de modo general todavía tienen mucho trabajo por delante, no sólo en la implementación de los compromisos del PoA –que en muchos casos ocurre de forma muy lenta-sino también al presentar y relatar estas actividades a la ONU.   Uno de los campos en el cual el la región tiene poca expresión se refiere a la presencia de representantes de ONGs en las delegaciones oficiales.  Existe una tendencia creciente que reconoce la pericia de muchas ONGs en temas relacionados a armas ligeras y la importancia de un diálogo cercano entre gobiernos y sociedad civil sin embargo, mientras por lo menos 22 gobiernos de todo el mundo han incluido ONGs en sus delegaciones oficiales, ningún gobierno de América Latina y el Caribe hizo lo mismo. En cuanto a la representación oficial, el cuadro era variado en lo que se refiere a América Latina. Mientras varios gobiernos tenían una delegación numerosa compuesta por altos funcionarios de diversas oficinas importantes, algunos gobiernos han enviado diplomáticos con poco experiencia en temas SALW, o sin representación de sectores especializados como las fuerzas armadas, la policía o la aduana. Y, desafortunadamente, algunos países no han enviado ningún representante  lo cual sugiere poco interés político en el proceso.  En las futuras reuniones, se espera que todos los países de la región envíen una representación especializada en la materia.

Del mismo modo, los gobiernos deben redoblar esfuerzos en cuanto a la información presentada sobre la implementación del PoA, pues sólo 12 de los 40 países de América Latina y del Caribe han presentado el informe de 2008 a BMS a tiempo. Además, algunos informes eran poco más que un borrador superficial sin información práctica sobre la realidad de la implementación del PoA, mientras sólo algunos pueden considerarse más completos 7. La importancia de informes escritos más completos será todavía mayor si las futuras reuniones del PoA siguen el excelente precedente aplicado este año, cuando los gobiernos no leyeron sus informes durante las reuniones plenarias. 

Próximas paradas

Más que un proceso que se revé a cada dos años, o que se relata anualmente por una minoría de Estados, el PoA necesita implementarse todos los días en cada país.  Aunque no sea un instrumento vinculante, todos los Estados han suscrito varios compromisos -de fortalecer la legislación de cada país, de marcar y rastrear las armas, de implementar controles de exportación más adecuados- medidas que, si son correctamente aplicadas, pueden ayudar a disminuir la mortalidad, como quedó demostrado en el caso de Brasil, donde, según el Ministerio de la Salud, las muertes por arma de fuego disminuyeron el 12% entre 2003 y 2006. 8

Es importante recordar que no es la mayoría de aquellos que se reúnen en BMS –diplomáticos– que es responsable de la implementación del PoA.  El trabajo más duro recae sobre los hombros de oficinas como Ministerios de Justicia o del Interior, la aduana, las policías, los legisladores y la sociedad civil.   Esos actores necesitan apoyo, para que el PoA no corra el riesgo de descarrilar antes de la próxima reunión. En este sentido, tanto el Mercosur como Colombia han subrayado la necesidad de más profesionales involucrados con los aspectos prácticos del proceso, como agentes de la policía y de aduanas, y el Sica propuso el establecimiento de un cronograma para reuniones técnicas. Estos podrían ser algunos de los mecanismos de seguimiento del PoA (solicitados por México), permitiendo el florecimiento del proceso tras su recuperación de un estado casi terminal. Un ejemplo de camino a seguir lo dio el GTA (Grupo de Trabajo sobre Armas) del Mercosur, que se reúne cuatro veces al año e incluye justamente profesionales como los antes mencionados, abriendo también un espacio para la sociedad civil al debatir temas como la implementación del PoA y posiciones regionales comunes en futuras reuniones . 9 Con más países de todo el mundo siguiendo el ejemplo dado por América Latina y el Caribe en el encuentro de 2008 de BMS, el PoA seguramente hará viajes más promisorios. ¿Todos a bordo?

* Coordinador de Políticas del Área de control de armas del Instituto Sou da Paz

1  Para una narrativa integral del BMS vea: www.reachingcriticalwill.org/legal/salw/bms2008/monitor/no6.html
2  Para el documento final sobre el resultado de la BMS 2008 vea: http://disarmament.un.org/cab/bms3/1BMS3Pages/Draft%20Way%20Forward/L3Rev1-E.pdf
3  Al inicio de los trabajos, México y el Sica se quejaron de la limitación de los temas a discutirse, considerando la ausencia de asuntos como las dimensiones humanitaria y de desarrollo dentro del tema de SALW, además de la posesión de armas por civiles y de mecanismos de seguimiento del PoA. Cuestiones relacionadas al desarrollo fueron levantadas más tarde por varios Estados, como Jamaica. 
4  Los otros facilitadores eran Suiza (gestión de provisiones y eliminación de excedentes), Corea (corretaje ) y Egipto (ITI).
5  Para más información sobre Clave, por favor vea:  http://www.clave-latinoamerica.org 
6  CLAVE, “Banco de Diagnósticos Básicos Nacionales sobre Armas de Fuego: Una perspectiva homologada de la sociedad civil latinoamericana”, disponible en: http://www.clave-latinoamerica.org
7  Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y Nicaragua son ejemplos de los mejores informes. Todos los informes nacionales pueden leerse en: http://disarmament.un.org/cab/bms3/1National%20Reports%202008.html.
Sin embargo, El informe de Brasil, por ejemplo, no hizo justicia ni al impresionante progreso del país en el campo del control de armas en los últimos años, ni a los obstáculos enfrentados. Para un informe más abarcador en la perspectiva de la sociedad civil, vea:  “Shadow Report on Brazil’s 2008 Implementation Update” em http://www.iansa.org/regions/samerica/documents/BrazilShadowRep08.pdf
8  Para el estudio en la íntegra, vea Ministerio de Salud, “Reducción de Homicidios en Brasil” en: http://www.deolhonoestatuto.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=195&Itemid=112 
9  Un óptimo ejemplo de los esfuerzos del GTA es la Nota Verbal con fecha del 9 de julio presentada por Brasil en nombre del Mercosur, con las posiciones comunes del grupo, y disponible en: http://disarmament.un.org/cab/bms3/1BMS3Pages/1workingpapers/MercosurNV(E).pdf